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上海黄浦:服务城市旧区改造 回应群众安居期待

作为上海市中心城区的核心区,黄浦区有着典型的“二元结构”特点——一边是鳞次栉比的高楼大厦,一边是狭小逼仄的老旧小区。老城厢的房屋基本为砖木混合结构,年代久远,生活配套设施简陋。改变这样的居住环境,不仅是城市公共建设的需要,更是居民强烈的期盼。上海市黄浦区人民法院充分发挥司法在涉旧改矛盾纠纷化解中的引领、推动和保障作用,为旧区改造和城市有机更新工作提供更加精准的司法服务和保障。

“旧改十条”

打好服务旧改组合拳

黄浦区是上海主要旧城区所在,老旧小区改造体量占据了全市的半壁江山。2022年7月24日是黄浦区建国东路68街坊及67街坊东块启动旧改项目第二轮征询签约工作的日子,当天,旧改项目高签约率完成,这也标志着上海中心城区成片二级旧里以下房屋改造收官。

自1992年3月上海启动首个成片旧改项目以来,上海共完成二级旧里以下房屋改造超过3000万平方米。令人惊叹的速度背后,离不开所有旧改工作参与者迎难而上、披荆斩棘的努力。

伴随着上海城市更新和旧改征收工作的提速,如何回应旧改居民的急难愁盼问题?如何有效化解涉旧改矛盾纠纷,减少诉讼案件增量?一个个问题摆在了黄浦区法院面前。

“旧改工作事关人民福祉、事关城市长远发展,人民法院应当践行‘人民城市’重要理念,黄浦区法院探索出一条司法服务保障超大城市中心城区旧区改造和有机更新的新路径。”黄浦区法院党组书记、院长段守亮表示。

2021年,黄浦区法院组建了由院领导担任组长,执行裁判庭、民事审判庭、立案庭、执行局等部门负责人参与的院级层面服务保障旧区改造工作协调小组,强化涉旧改案件立审执协调兼顾,以司法强制力保障旧改提速。

协调小组成立后,第一时间出台了“服务保障旧区改造十条意见”:设立涉旧改诉讼服务专窗,指定专人负责相关案件;缩短涉旧改非诉执行案件审理周期;建立健全涉旧改矛盾纠纷多元化解机制,为当事人提供诉前指导及法律释明;派出资深法官巡回走访旧改基地释疑说法……围绕旧改过程中群众反映集中的共性需求和存在的普遍性问题,一批为民、惠民、便民的实招硬招集中出台。

协调小组还积极深化与行政机关的沟通联络机制,提前掌握全区旧改信息,有序部署服务旧改工作,联合预防矛盾纠纷。同时加强对区征收部门的业务指导,形成矛盾纠纷化解的工作合力。

“小巷法官”

把涉旧改矛盾化解在社区

穿过热闹喧嚣的南京路步行街,拐进背街小巷的一个老式居民区里,9月7日下午,黄浦区法院民事审判庭法官王蓓蕾和法官助理薛天豪如约来到外滩城市更新巡回审判(调解)工作站。

“每个星期三下午是工作站固定的接待时间,法官和法官助理轮流到这里接受居民的咨询并进行现场调解。”王蓓蕾说,今天他们要为经过事先预约的居民提供咨询和调解。

“十几年前和兄弟经过协商,我出资取得公有房屋承租权,但承租人写了我兄弟的名字。现在遇到了征收,我兄弟却矢口否认当年的约定。我想通过诉讼来要回属于我的那份补偿款。”当天的第一位咨询者陈老伯的问题就颇为棘手。

“如果你主张该房屋承租权是由你出资购得,应当提供相应的资金支付凭证,否则将承担相应的不利后果。”王蓓蕾听完陈老伯叙述后,为他释明了法律规定,同时也提出了建议,“诉讼确实是解决问题的一个办法,但建议你们兄弟俩能够先心平气和地坐下来好好谈谈,看看能不能通过协商的方式来解决问题。”

经过20多分钟的咨询解答,陈老伯最终决定听取法官的建议,先尝试由法官主持调解,并预约了下周三到工作站与他的兄弟进行现场调解。

事实上,近年来,随着辖区内旧区改造工作的加速推进,像陈老伯家这样因家庭内部对征收补偿利益分割无法达成一致而引发的矛盾纠纷呈高发态势。黄浦区法院的统计数据显示,该院受理的涉征收补偿利益分割类纠纷案件数量从2017年的135件,激增至2021年的3276件。

居民家庭矛盾纠纷的多发不仅推高了法院的收案数量,也直接影响了旧改工作的顺利推进。“一些居民因为家庭内部矛盾无法解决,迟迟不愿与征收部门签订征收补偿协议,对整个旧改工作进程造成了影响。”上海市黄浦第三房屋征收服务事务所有限公司总经理孙嵘对此深有感触:“虽然征收部门也会组织居民家庭开展调解工作,但毕竟专业能力有限,部分矛盾纠纷还是无法得到有效化解。”

针对这一情况,2021年8月,黄浦区法院外滩城市更新巡回审判(调解)工作站应运而生。“我们希望通过在旧改工作第一线设立工作站,把法院的调解工作重心前移,使旧改居民不出社区就能解决‘分蛋糕’时所遇到的矛盾纠纷。”黄浦区法院副院长徐学介绍。

法官的到来受到了旧改居民的极大欢迎,居民们亲切地称他们为“小巷法官”。经过一年的运转,工作站形成了一套较为完善的涉旧改矛盾纠纷发现和化解工作机制。征收单位、社区工作人员在征收过程中,发现居民家庭有矛盾产生并且有调解意愿的,先行预约登记,由社区与工作站进行对接,随后由“小巷法官”、社区干部、征收工作人员合力促成居民家庭自行和解、就地调解。

据统计,工作站自成立以来,通过线上线下等多种形式,开展专题培训、法律政策宣讲、以案释法等活动共计56场,接待征收单位、旧改单位、旧改居民、社区干部的咨询、调解等千余人次,参与化解了一大批涉旧改矛盾纠纷。

依法依规

把矛盾化解做到最后一刻

成片旧区改造是一项整体性工程,对于少数无法达成征收补偿协议的家庭,行政机关可依法作出征收补偿决定,并向人民法院申请强制执行。根据法律规定,人民法院受理此类非诉执行案件后,应当依法审查征收补偿决定的合法性,并作出准予执行或不予执行的裁定。

“审查过程既要从案件的合法性、合理性和可执行性角度进行全面审查,也要注重保障被征收居民的利益。”在黄浦区法院副院长傅朱钢看来,从审理前的主动介入,到审理中的辨法析理,再到裁定作出后的反馈跟踪,矛盾化解工作贯穿了案件审查的全过程。

对于黄浦区法院执行裁判庭法官顾国建来说,每周两天固定在辖区内各征收基地现场办公已经成为自己工作的常态。“对于行政机关作出征收补偿决定的被征收对象,我们坚持‘宣传在先、调解在先’原则,提前介入接待。一方面,向居民讲清法律政策,开展协调化解,另一方面,及早掌握居民家庭情况,了解居民诉求,为后续非诉执行案件的审查工作奠定基础。”顾国建说,旧改就是要依法依规、公开透明,让老百姓明白权益界限。

2021年,黄浦区法院受理了一起行政机关申请强制执行朱某征收补偿决定案件。朱某一家原本居住在黄浦区一处公有房屋内,因认为现有补偿方案未能达到其期望值,朱某一直拒绝签署征收补偿协议。行政机关作出房屋征收补偿决定后,朱某一家仍拒绝该补偿方案,希望增加货币补偿款。因始终无法协商一致,行政机关遂申请法院准予强制执行。

受理该案后,对于朱某提出的征收部门未将晒台搭建部分认定为被征收房屋面积的异议,顾国建多次到现场实地察看被征收房屋状况,并走访房屋测绘中心,请教相关专家,翻遍了该房屋的历史档案资料,获得了翔实的原始数据。

“根据现行规定,你们家的搭建确实无法认定为居住面积,征收部门作出的面积测算并无错误。”在前期大量走访工作的基础上,顾国建向朱某摆事实讲道理。

“我们年纪大了,希望把货币安置换成房屋安置。”法官扎实的前期走访工作虽然让朱某慢慢接受了行政机关对面积的认定结果,但他又对安置方案提出了新的要求。

“你们两位老人需要定期到大医院复诊,而安置房源一般都在近郊,就医相对不便,货币安置方式不仅补偿金额更高,拿到安置款后还可以自行选择在往来医院便捷的地方租赁或购买合适的小房子居住。”顾国建建议。

最终,经过数轮调解,朱某与征收部门达成一致协议,搬离了被征收房屋。

“旧改工作归根结底是为了改善群众生活,在支持行政机关依法行政的同时,法官要通过与被征收对象进行精细化的释法明理,使居民充分理解相关法律法规和政策。”顾国建说。

据统计,2017年至2021年,黄浦区法院审结的征收(拆迁)类行政非诉执行案件中,协调化解率达74.4%。

强化监督

以良性互动推动依法征收

除了推进涉旧改矛盾纠纷的化解,面对涉旧改矛盾纠纷所反映出的共性问题和隐患苗头,发挥司法对征收过程的监督作用,不断规范征收工作,降低类似纠纷发生的可能,同样很重要。

不久前,黄浦区法院在审查行政机关申请强制执行蔡某征收补偿决定案件中,发现该户房屋的公房承租人蔡某及其他几位户籍在册人员均为听障人士。为此,法院专门聘请了手语翻译,通过社区居委,一起和征收部门与该户居民沟通。

沟通过程中,法官又发现,由于前期征收过程中蔡某对征收政策和补偿方案并不清楚,导致产生误解,才没有签订征收补偿协议。在手语翻译的帮助下,法官对蔡某进行了充分的释明,并帮助其解决了实际困难,该案最终得以化解。

“对特殊人群未进行有效的政策释明,为双方矛盾激化、引发诉争埋下了隐患。”针对该案所反映出的问题,黄浦区法院向征收部门发出了司法建议,建议其增强责任意识,对特殊人群既要加强征收政策的释明,又要给予人文关怀。司法建议发出后,很快就得到了征收部门的积极反馈,征收部门表示将进一步细化工作流程,对特殊人群将采取更加有效的沟通方式,予以重点关心。

旧改工作的复杂性要求征收部门必须严格依照相关法律法规和政策实施征收工作,尤其是一线工作人员,在工作中必须充分运用法治思维开展工作。黄浦区法院通过司法建议、审判白皮书、定期座谈、讲座授课等方式,与相关部门形成良性互动,推动征收部门依法征收。

“下一步,我们将继续牢固树立‘人民城市’重要理念,主动作为,积极回应人民群众宜居安居的新期待,以高质量的司法服务和保障,助力旧改和城市更新工作再提速、再扩容、再加力。”段守亮表示。(汤峥鸣)

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